摘要：“反洗钱控制”对金融秩序和客户利益有重大影响，若不当使用，可能引致违反反洗钱法律法规、侵害金融消费者权益等风险，需要监管部门和金融机构共同有效应对。

关键字：反洗钱  控制措施  风险管理

“反洗钱控制”[1]是金融机构依据反洗钱相关制度规定，结合客户及其交易的风险状况，采取的各类限制性措施。由于关乎金融秩序和客户利益，金融机构应当遵循风险为本和审慎均衡原则，严格界定“反洗钱控制”的适用条件和范围，将其应有效融入内控制度并执行。调研发现，实际业务中部分金融机构为应对反洗钱执法检查或风险评估等监管措施，突击采取“反洗钱控制”举措，存在制度上不够明晰，执行上“立而不用”或是滥用等情形，可能引致违反反洗钱制度规定、洗钱漏洞持续存在或恶化、妨害反洗钱工作形象和进展、侵害金融消费者权益等风险，需要从监管和执行两个层面予以改进和完善。

一、“反洗钱控制”类型和规定

金融机构履行反洗钱义务过程中，发现客户或其交易可疑或存在风险的，有权根据反洗钱相关制度规定，对客户或其业务采取相应的“反洗钱控制”措施。这些措施能够对客户及其交易行为产生限制性影响，主要包括：（1）强化审查或拒绝建立业务关系，前者主要指加强尽职调查力度或延长开户审查周期；（2）限制交易的方式、规模和频率，如关闭非柜面交易渠道、限制转账额度、限制单位时间（日、月、年等）内的转账次数等；（3）中止业务，如停办各项业务、停止办理新业务、限制撤销指定交易及转托管、限制资金账户转出等；（4）终止业务，或者解除与客户的业务关系；（5）冻结，适用于涉恐或制裁名单客户的资产冻结。

各项措施所涉制度依据、适用条件和范围如下表：

二、金融机构“反洗钱控制”基本情况和风险分析

（一）基本情况

随着反洗钱监管的不断强化，特别是反洗钱执法检查、风险评估等举措在监管压力上的有效传导，各金融机构均依照“反洗钱控制”相关制度规定，建立相应内控制度，其中不少金融机构加大客户身份信息核实和风险管理力度。例如，近年来，各国有商业银行均自上而下地开展了客户身份信息专项治理工作，并对身份信息真实性、完整性、有效性存在问题的客户或账户，采取了包括“反洗钱控制”在内的一项或多项控制措施。但不少金融机构在“反洗钱控制”实务中，存在以下问题：

1.内控制度建设不完备，缺乏实操价值。虽然各金融机构能够及时跟进相关制度规定，建立相应的内控制度，但所建制度多为相关制度规定的直接沿袭，没能结合业务实际，制定细致的内控制度和具体操作流程。

2.控制措施欠缺适当性，不符合风险为本和审慎均衡原则。不少金融机构没能有效基于客户尽职调查和洗钱风险评估，及时采取适当“反洗钱控制”措施。一方面，多数金融机构对于可疑/风险客户，多倾向于采取非限制性的控制措施，如调高风险等级、持续关注、报告可疑交易报告等。另一方面，也存在部分金融机构突破“反洗钱控制”的适用条件和范围，滥用“反洗钱控制”措施[6]。

3.保密工作存在漏洞，泄露可疑交易报告及相关控制措施信息。个别金融机构在对可疑/风险客户采取“反洗钱控制措施”后，面对客户的咨询或质疑，直接告知客户“被报送可疑交易报告”或“按照反洗钱法律要求限制业务”等信息。

（二）风险分析

1.违反反洗钱制度规定。金融机构上述问题，可能存在三方面违法违规风险：一是违反建立健全反洗钱内控制度和操作流程的相关法律法规[7]，二是违反及时有效采取适当的控制措施的相关制度规定[8]，三是违反反洗钱保密相关法律法规[9]。

2.洗钱漏洞持续存在或恶化。部分金融机构对可疑/风险客户没能采取强度相当的限制性控制措施，仍为其提供无差别的金融服务，可能致使洗钱等犯罪资金及其收益被顺利转移，洗钱等犯罪活动持续或最终发生。

3.妨害反洗钱工作形象和进展。金融机构没能及时有效防控洗钱风险，或是滥用“反洗钱控制措施”，或是向客户不当回复反洗钱工作方面的信息，都有可能造成社会公众对反洗钱工作的误解，甚至诱发负面舆情，从而给反洗钱工作带来不良影响。

3.侵害金融消费者合法权益。个别银金融机构为快速达成反洗钱合规要求，特别是在自身工作失误造成客户身份信息不准确、不完整的情形下，不是通过持续细致的尽职调查弥补缺陷，而是滥用“反洗钱控制措施”一控了之，直接侵害了金融消费者的合法权益。

三、工作建议

（一）监管层面。

1.完善“反洗钱控制”的相关制度，为金融机构履职提供更为明晰的原则和遵循。利用《反洗钱法》、“2007年2号令”等法律法规修订契机，在金融机构反洗钱义务方面，进一步明确客户风险管理和可疑交易报告后续控制的相关原则和要求，以及客户的反洗钱配合义务，全面提升“反洗钱控制”的政策依据层级，有力推动金融机构完善相关制度并切实执行。

2.加强监管，督导金融机构合规有效地实施“反洗钱控制”。监管部门应当在风险评估、现场检查等监管工作中，将金融机构“反洗钱控制”等相关制度建设、具体执行情况等作为检查内容，注重利用投诉举报、舆情监控、案件线索等信息，以案倒查或提前介入，提早处理，并对存在相关问题的金融机构严肃问责。

3.加强宣导和培训，为“反洗钱控制”营造良好氛围和环境。监管部门应当进一步加大客户尽职调查、“反洗钱控制”等法律制度的解读和宣传，化解或缓解客户的不理解和不配合；应当进一步加强对金融机构及其从业人员针对性培训，提升其履行相关职责的意识和能力。

（二）金融机构履职层面。

1.建立健全相关内控制度和操作流程并有效执行。各金融机构应依据相关制度规定，结合自身制度和业务实际，明确包括“反洗钱控制”在内的各类控制措施的适用条件、范围以及相应的操作流程。例如，相关制度规定中的“可以”“必要时应当”“必要时可以”等要求，均需要金融机构在内控制度中予以明确，而不是原文照搬抛给执行部门，造成执行困难。

2.准确把握尽职调查要求，提升尽职调查成效。金融机构“反洗钱控制”欠缺适当性、存在保密漏洞等问题，其直接原由之一，是金融机构没能理顺尽职调查与可疑交易报告以及“反洗钱控制”的逻辑关系，尽职调查滞后或不充分，无法为“反洗钱控制”提供充足依据，并造成部分客户的质疑或问询。金融机构应当细化尽职调查流程和目标要求，全面搜集并准确把握客户真实身份、经济背景、交易意愿等信息。

3.推行与客户的业务约定，规范对客户的答复口径。金融机构可以基于扎实的客户尽职调查工作，预判客户的业务需求和交易状况，更多从业务合同层面，与客户达成更为细致的业务类型、金额、频率等方面的约定，从而有效提升客户风险管理水平和客户权益维护能力。金融机构应当自上而下地规范客户关于“反洗钱控制”相关质疑、质询的答复口径，如防范客户账户被冒用风险、本单位风控要求等。

4.适时引入专业第三方机构，推动反洗钱顾问服务。由于义务机构人员变动较为频繁，因此在反洗钱内控管理方面存在专业性和连续性不足等问题，无法有效开展反洗钱内部管理，建议适时引入专业第三方机构，通过建立长期顾问模式，全面、可持续的辅助义务机构建立有效下内控机构，从而在根本上解决义务机构人员变动频繁、专业性不足、执行效力不高等问题。

纳雍县农村信用合作联社-伍梅

2021-10-11

[1] “反洗钱控制”并非规范化术语，而是一些金融机构的内部用语。考虑到对金融秩序和客户利益可能产生的实质性影响，本文将“反洗钱控制”界定为各类能够对客户及其交易产生实质性影响的相关措施，在内涵及具体内容上与“风险分类控制”“可疑交易报告后续控制”等所枚举的控制措施有较多交集，但也有一定差异。例如，报送客户的可疑交易报告，若不会因此对客户的业务和交易产生影响，则该措施不属于“反洗钱控制”措施，反之则属于，但将被归并在具体限制性措施项下。

[2] 《中国人民银行关于账户开户管理和可疑交易报告后续控制措施的通知》（银发〔2017〕117号）。

[3] 《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发〔2017〕235号）。

[4] 《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行 中国银行业监督管理委员会 中国证券监督管理委员会 中国保险监督管理委员会 〔2007〕第2号）。

[5] 《中国人民银行关于落实执行联合国安理会相关决议的通知》（银发〔2017〕187号）。

[6] 多发生于金融机构准备反洗钱执法检查或风险评估的过程中。例如，某国有商业银行在准备反洗钱执法检查工作中，对于客户身份信息不完整、不准确的客户一律采取了限制非柜面业务的“反洗钱控制”措施。

[7] 如《反洗钱法》第十五条、《金融机构反洗钱规定》第八条、“2007年2号令”第四条、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第十九条等规定。

[8] 如2007年2号令”第十九条、《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》第五条等规定，以及“117号文”、“235号文”“197号文”等相关规定。

[9] 《反洗钱法》第五条、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第二十三条等有关规定。